24 лютого Львівська ОДА скерувала у Кабмін перспективний план формування територій громад Львівської області, а 17 березня внесла ще незначні уточнення до цього ж плану. На переконання посадових осіб Львівської ОДА, з адміністративно-територіальної мапи Львівської області мають зникнути 14 чинних ОТГ. З цих 14 ОТГ — 8 створені одними з перших в державі ще у 2015 році (!!!).

Проте така позиція розробника перспективного плану щодо ліквідації чинних ОТГ є прямим порушенням чинного законодавства.

Відповідно до пункту 4 Методики формування спроможних громад, затвердженої постановою Кабміну від 8 квітня 2015 р. № 214 (далі — Методика), облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до ЗУ “Про добровільне об’єднання територіальних громад” об’єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проєкт перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад.

Проте надалі у Методиці немає роз’яснення, що потрібно розуміти під процедурою “врахування” і який характер “врахування” — імперативний чи рекомендаційний. Це не узгоджується зі статтею 8 Конституції України, якою гарантовано дію в Україні принципу верховенства права, складовою якого є вимоги правової визначеності та ясності. З іншого боку, статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто, посадові особи облдержадміністрації повинні при розробленні перспективного плану формування територій громад (далі — перспективний план) керуватися виключно положеннями Методики, а не власними суб’єктивними міркуваннями.

На наш погляд, згадуваний раніше п. 4 Методики дає вказівки, яким чином повинні бути враховані ОТГ. Отож, облдержадміністрація повинна розробляти перспективний план:

1) відповідно до положень Методики;

2) залучивши  представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць (так звані консультації).

Ці дві вимоги є обов’язковими. У випадку, якщо ж стосовно ОТГ ці дві обов’язкові для посадових осіб облдержадміністрації вимоги не були виконані під час розроблення перспективного плану, то можна вважати, що норма “врахування” була порушена.

Окрім того, варто зазначити, що п.4 Методики передбачає особливий статус під час розроблення перспективного плану власне для чинних ОТГ. Це зумовлено тим, що громади, які входять до будь-якої ОТГ, уже скористалися можливостями, наданими законодавцем для формування базового рівня адміністративно-територіального устрою на засадах добровільного об’єднання.

Натомість у базовому для місцевого самоврядування ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні” чи у законі для об’єднання громад ЗУ “Про добровільне об’єднання територіальних громад” не має вказівок на те, скільки разів буде реформуватися адміністративно-територіальний устрій України, якою є процедура ліквідації чинної ОТГ, як зрештою, не має деталізації процедури виходу територіальної громади з чинної ОТГ.

Тому стає незрозуміло, чому закон має зворотню дію для територіальних громад, які об’єдналися, а відтепер у певних випадках фактично повинні зазнати повторного об’єднання (роз’єднання).

Повертаючись до врахування чинних ОТГ у перспективному плані, пунктом 3 Методики передбачено перелік умов, з урахуванням яких здійснюється формування спроможних територіальних громад:

1) здатності органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції, для задоволення потреб населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

2) історичних, географічних, соціально-економічних, природних, екологічних, етнічних, культурних особливостей розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

3) розвитку інфраструктури відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

4) фінансового забезпечення відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

5) трудової міграції населення;

6) результатів попередньої оцінки рівня спроможності спроможних територіальних громад (далі – оцінка рівня спроможності);

7) оптимальних мереж соціальної інфраструктури та доступності публічних послуг у відповідних сферах.

Окрім того, у Методиці пунктом 6 визначено вимоги до визначення адміністративного центру громади, відповідно до яких за загальним принципом:

1) Зони доступності потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування ;

2) урахування доступності публічних послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не повинно перевищувати 20 хвилин;

3) наявність відповідних кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвинутої інфраструктури (зокрема, на території якого є заклад загальної середньої освіти I-III ступеня, медична амбулаторія);

4) проживає не менш як 250 дітей шкільного і 100 дітей дошкільного віку.

Не вдаючись до тлумачення умов формування спроможних громад та вимог до визначення їхніх адмінцентрів, треба зазначити, що усі створені відповідно до ЗУ “Про добровільне об’єднання територіальних громад” чинні ОТГ уже є спроможними, оскільки визнані (верифіковані) такими на підставі відповідних актів Кабміну. Незрозуміло, чому Кабмін може визнати неспроможною громадою після ухвалення свого ж рішення. Політична доцільність у цьому випадку не може бути обгрунтованою.

Тому як виняток з переліку, під час розроблення перспективного плану для врахування чинних ОТГ може бути застосована лише одна умова — це встановлення результатів попередньої оцінки рівня спроможності спроможних територіальних громад (далі – оцінка рівня спроможності). Така умова була додатково внесена змінами до Методики постановою Кабміну від 24 січня 2020 року № 34.

Отож, пунктом 7 Методики передбачено, що оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі – критерії оцінки рівня спроможності).

Критеріями оцінки рівня спроможності є:

– чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади;

– чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади;

– площа території спроможної територіальної громади;

– індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади;

– частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Оціночний рівень спроможності спроможних територіальних громад визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить:

низький рівень спроможності – від 1,5 до 2,1;

середній рівень спроможності – від 2,2 до 3,8;

високий рівень спроможності – від 3,9 до 5.

Пунктом 8 Методики додається, що результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проєкту (внесення змін до проекту) перспективного плану. При цьому кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 відсотків загальної кількості спроможних територіальних громад відповідної області.

Отож, лише у випадку, якщо чинна ОТГ відповідає низькому рівню спроможності, можна говорити про те, що є підстави не врахувати таку ОТГ у перспективному плані. Проте, навіть з низьким рівнем спроможності чинна ОТГ може потрапити до перспективного плану, якщо кількість таких громад не перевищує 10 відсотків. Натомість, якщо чинна ОТГ демонструє середній і високий рівень спроможності, то вона повинна автоматично потрапляти до перспективного плану!

Очевидно, що для з’ясування критеріїв спроможності і повинні бути проведені консультації, що є другою вимогою врахування чинних ОТГ. Окрім того, на адміністративній-територіальній мапі будь-якої області є громади, які ще не об’єднані. Приєднання їх до чинних ОТГ теж може суттєво змінити критерії спроможності такої проєктованої громади, що потребує проведення згаданих консультацій.

Тому, на наш погляд, з метою зняття соціальної напруги та задля виконання норми пункту 4 Методики, до перспективного плану області повинні бути окремо додані роз’яснення із конкретними посиланнями на Методику, чому ту чи іншу чинну ОТГ не враховано під час розроблення перспективного плану. Ще раніше такі ж роз’яснення повинні були бути зазначені у протоколі консультацій.

І на завершення, добровільне об’єднання — це надзвичайно велика демократична цінність, якою просто так нехтувати не можна. Зокрема, 4 березня виконавчий директор Всеукраїнської асоціації ОТГ Валентина Полтавець на прес-конференції у Києві щодо збереження чинних ОТГ у Львівській області заявила: “У нас не може бути позиція, що є слабенькі громади, які можна кудись приєднати, або з кимось злити. Громади, які пройшли процедуру добровільного об`єднання, вибори, повинні залишитися на карті адмінтерустрою України! Це є надзвичайно велика цінність – добровільний демократичний процес створення громад!“.