Українська дозвільна система: регулювання бізнесу чи бізнес на регулюванні?

Ідеальною метою функціонування дозвільної системи є запобігання виникненню загроз і небезпек, розподіл обмежених ресурсів, регулювання ринкових умов. В Україні ж видача дозволів та ліцензій перетворилася на своєрідний бізнес. Держава настільки зарегулювала цю сферу, що підприємцеві доводиться затрачати купу часу і грошей (як офіційно, так і не дуже), аби здобути той чи інший дозвіл. Про такий стан речей свідчать ціла низка досліджень Спілки підприємців малих, середніх і приватизованих підприємств України, Аналітичного центру «Академія», проекту ЄС «Покращення середовища для розвитку малого та середнього підприємництва в Україні» ... Причин є багато: від нечіткої «дозвільної» термінології до небажання самих же чиновників вносити ясність в дозвільну систему…

Що це таке?

Документ дозвільного характеру в українському законодавстві визначається як дозвіл, висновок, погодження, свідоцтво тощо, який дає суб'єкту господарювання право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності. До найбільш популярних дозволів, по які минулоріч зверталися підприємці, фахівці виділяють дозвіл на розміщення малих архітектурних форм, на розміщення зовнішньої реклами, дозвіл органів пожежного нагляду на початок робіт підприємства й оренду приміщень, висновок державної екологічної експертизи... Згідно з дослідженнями аналітичного центру «Академія», головні перешкоди, з якими стикаються підприємці при отриманні дозволів, спільні для всіх регіонів і пов'язані з забюрократизованістю процесу: значна кількість необхідних документів, суттєві витрати часу і коштів для їх отримання і погодження. Той же аналіз свідчить, що вимога отримання більшості таких дозволів є необгрунтованою і недоцільною. Наразі складається так, що на місцевому рівні дозвільна система замість регулюючої функції здебільшого має фіскальне призначення і навіть складає паралельну систему оподаткування, оскільки значну частину дозвільних документів місцеві органи влади видають з однією метою - наповнити місцевий бюджет.

Дозвільні проблеми

Сам лише аналіз законодавства, не кажучи вже про реалії системи, дає інформацію до роздумів. Насамперед, непокоять проблеми невиправдано широкого переліку дозвільних документів, дублювання компетенцій і функцій дозвільних органів, невизначеність порядку взаємодії органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій і територіальних структур центральних органів виконавчої влади в процесі дозвільних процедур тощо. Загальним же недоліком є нечітке визначення всіх етапів дозвільної процедури, кількості організаційних структур, що беруть у ній участь, а також часових і матеріальних витрат, відсутність вичерпного переліку обов'язкових документів і вимог до їх оформлення.

І знову реформи

Зрештою, дозвільна система в нашій державі завжди була однією з найпроблематичніших сфер. Про це неодноразово говорили на різноманітних конференціях і семінарах, писали в ЗМІ. Врешті-решт під час всеукраїнської наради з питань розвитку малого і середнього бізнесу Президент поставив завдання реформувати дозвільну систему.

Практично це реформування почалося із прийняття восени 2005 року Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Цей закон визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів. Також рамковий закон визначає основні принципи державної політики з питань дозвільної системи, основними з яких є прозорість процедури видачі документів дозвільного характеру та дотримання рівності прав суб'єктів господарювання під час видачі цих документів. Як показують реалії вітчизняного бізнесу, реалізація цих принципів була б зовсім не зайвою. Ще одним важливим моментом, що його обумовлює закон, є відповідальність посадових осіб у сфері видачі дозвільних документів. Порушення порядку видачі цих документів тягне за собою серйозні штрафні санкції. Щоправда, спочатку суб'єкт господарської діяльності повинен у суді довести факт зловживань посадовця.

У жовтні минулого року стала чинною остання відкладена норма згаданого закону - з цього моменту суб'єкти підприємницької діяльності мають отримувати лише передбачені законодавством дозволи. Інші ж дозволи скасовуються. За оцінками експертів, в Україні нараховується близько 1,2 тис. найменувань дозволів. Однак, Держкомпідприємництва ідентифікував лише 300 дозвільних документів. Аби підтримати й захистити підприємців та запобігти практиці видачі нечинних дозволів Держкомпідприємництва видав інформаційний лист, а також перелік дозволів, що залишилися чинними. Цю інформацію можна знайти на офіційному веб-сайті Держкомпідприємництва. Одним з типових дозволів, які втратили чинність, є дозвіл на розміщення об'єкту торгівлі. Цей дозвіл видавали органи місцевого самоврядування. Проте, деякі місцеві органи влади й досі вимагають від підприємців цього дозволу.

Це ще не все

Варто зауважити, що зараз видача дозволів регламентується 167 законами, 150 постановами Кабміну та понад 1,5 тис. нормативних актів міністерств і місцевих органів влади. Дуже часто всі ці документи суперечать одне одному, дублюються тощо. На основі встановлених новим законом принципів та норм слід реформувати законодавчу базу в цій сфері. Це досить тривалий процес в принципі. В Україні він ускладнюється ще і тим, що тут перехрещується надто багато інтересів. З одного боку вітчизняний бізнес вимагає якнайшвидше внести в цю сферу чіткість і прозорість. З іншого боку - в прозорості не надто зацікавлені чиновники, які всіляко гальмують процес реформування. На додачу - проблеми узгодження всіх норм між різними інституціями. Часто міністерства та відомства посилаються на те, що в них є свої профільні закони і дія «дозвільного» закону не поширюється на відносини, які вони регулюють. Центральні ж органи виконавчої влади перекладають відповідальність за видачу певних дозвільних документів на органи місцевого самоврядування, хоча правове регулювання тієї чи іншої сфери покладене на міністерства та відомства. У роботі ж з органами місцевого самоврядування виникають інші труднощі. Закон України «Про місцеве самоврядування» надає чималі повноваження, тож звести систему до спільного логічно обгрунтованого знаменника в масштабах країни поки не дуже вдається. Проте, є й позитивні зрушення. Для прикладу, першим із законів, який цілком приведений у відповідність до вимог рамкового, став ЗУ «Про пожежну безпеку».

Після впровадження «дозвільного» закону виявилося, що і він далекий від ідеалу. І фахівці дозвільної системи, і представники бізнес-спільноти говорять про необхідність внесення до нього змін. Йдеться, насамперед, про уточнення термінології. Річ у тому, що досить часто органи влади дуже вільно трактують поняття «документ дозвільного характеру». Таким чином в центрі і на місцях видають документи, які, по суті, не є дозволами. Окрім того, заплановано також внести зміни до рамкового закону, що стосуються створення загальнодержавного реєстру дозвільних документів. Реєстр документів дозвільного характеру має стати єдиною автоматизованою загальнодержавною системою збирання, накопичення, захисту, обліку та надання відомостей про видачу чи переоформлення дозвільних документів або про їх анулювання чи відмову у видачі.

Наразі ж Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва підготував для адміністраторів дозвільних центрів методичку, яка визначає порядок дій в умовах такого законодавчого хаосу. По-перше, це постійне інформування суб'єктів господарської діяльності про стан справ із дозволом, по які ті зверталися. По-друге, адміністраторам заборонено відмовляти підприємцеві в прийнятті документів навіть у тих випадках, коли надання дозволу, по який він звернувся, не передбачене законодавством.

Dura lex, sed... не виконується

Попри проблеми недосконалості законодавства існує ще й одвічна проблема недотримання бодай того законодавства, яке є. Часто органи місцевого самоврядування, посилаючись на законодавство про місцеве самоврядування, запроваджують видачу дозволів, не передбачених базовим законодавством - тобто тих, які з жовтня минулого року стали нелегітимними. В таких випадках фахівці радять пыдприэмцям захищати свої інтереси в суді.

Держкомпідприємництва вважає: з огляду на те, що одним із загальних принципів господарювання в Україні, відповідно до Господарського кодексу України, є заборона незаконного втручання посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарські відносини, суб'єкти господарювання мають підстави для звернення до суду з метою захисту своїх прав та інтересів у випадках наполягання дозвільними органами на необхідності отримання відповідних документів дозвільного характеру. Дізнатися про правовий статус дозволу, отримання якого вимагає у підприємця місцева влада, можна в адміністратора.

Ще одним неоднозначним питанням є плата за видачу дозволів. Трапляються випадки, коли реальний розмір платні за видачу дозволу в кілька разів відрізняється від встановленого нормативними актами. Іноді підприємці платять навіть попри те, що за видачу дозволів плата взагалі не передбачена. Фахівці стверджують, що в таких випадках платити не слід. Якщо закон, який регулює відносини, пов'язані з одержанням певного дозвільного документа, не встановлює платні за видачу дозволу, то його видають безоплатно (але для цього, знову ж таки, треба звернутися по інформацію до адміністратора).

Загалом же порушення в дозвільній системі згаданими не вичерпуються. За другу половину 2006 року Держкомпідприємництва зафіксував близько сотні порушень дозвільного законодавства з боку посадових осіб дозвільних органів. Серед найхарактерніших порушень, за винятком вже згаданих, фахівці відзначають порушення строків прийняття дозвільним органом рішення про видачу документа дозволу, порушення принципу організаційної єдності, порушення адміністраторами вимог законодавства при формуванні дозвільних справ, неповідомлення суб'єкта господарювання про прийняття негативного рішення, відсутність реєстру документів дозвільного характеру тощо.

Що робити?

Насамперед, не варто сподіватися, що зміна рамкового закону вирішить усі проблеми дозвільної системи. Цей закон лише створить правову основу для подальшого реформування всіх нормативно-правових актів, які зараз хаотично визначають взаємини в дозвільній системі України. Для того, аби це сталось, потрібні неабиякі зусилля всіх зацікавлених сторін. Увесь процес реформування мав би відбуватись під пильним наглядом громадських організацій підприємців. Бізнес-спільноті слід помічати кожен нелегітимний нормативний акт і вимагати його скасування.

Ще одним кроком для вітчизняних підприємців мало б стати напрацювання судової практики. Можливо, саме прецеденти відповідальності посадових осіб відіб'ють іншим бажання порушувати закон.

КОМПЕТЕНТНО

Ярослав Кашуба,

голова Представництва Держкомпідприємництва України у Львівській області

Минув рік відтоді, як набув чинності Закон «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Основний висновок, який можна зробити - уряд недостатньо активно реформує нормативну базу. В усякому разі, ця робота проводилася дуже мляво. Щоправда, завдяки Миколі Азарову, цей процес значно активізувався, що, в свою чергу, збільшило потік законопроектів, які надходять на погодження до Держпідприємництва. Із 18 законопроектів, що надійшли до комітету, сім були відхилені. Це цілком зрозуміло, бо в прозорості дозвільних процесів, на жаль, зацікавлені далеко не всі.

Якщо говорити про місцевий рівень, то і тут є низка проблем. Виникають вони переважно в роботі з місцевим самоврядуванням. На місцях триває видача нелегітимних з 5 жовтня 2006 року дозволів. В таких випадках я би радив підприємцям звертатися до суду чи в прокуратуру. Зрештою, підприємці можуть звертатися напряму до нас, а ми доведемо справу до логічного завершення.

Ще одне питання - дозвільні центри. Зараз у Львівській області функціонує 29 дозвільних центрів. Дозвільні центри працюють за принципом організаційної єдності, що дозволяє, по-перше, втричі скоротити час, витрачений на отримання документа дозвільного характеру, і, по-друге, мінімізувати контакти підприємців з чиновниками. Проте, для їх успішного функціонування треба вирішити ще багато питань. Насамперед, це слабка матеріально-технічна база офісів і невичерпний перелік всіх дозвільних документів. Власне зараз Держпідприємництва намагається розв'язати це питання. Комітет розробив законопроект «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності». Також слід внести чіткість у термінологію рамкового закону. Ми пропонуємо термін «документ дозвільного характеру» змінити на «рішення дозвільного характеру». Проблемою залишається й статус адміністратора. В Держкомпідприємництва вважають, що він занадто низький з точки зору державної служби. В органах місцевого самоврядування мають слухатися адміністратора. Це дозволить системі діяти значно ефективніше. Думаю, адміністратор мав би мати статус принаймні заступника голови держадміністрації.

Днями у Львові відбулося відкриття управління «Дозвільний офіс». Це, звичайно, дуже добре, але ця подія мала би відбутися значно рініше. Львівський дозвільний центр відкрився останнім в області - в усіх містах обласного значення і в районах вони вже давно працюють. Окрім того, в нас виникла низка зауважень щодо цього відкриття - з нами не погодили двох головних документів, необхідних для початку роботи. Йдеться про перелік дозвільних документів, які за принципом організаційної єдності видаватимуть в цьому офісі, і про порядок взаємодії між адміністратором і дозвільними органами. Щоправда, я сподіваюсь, що ці недоліки швидко виправлять. Принаймні, нам це пообіцяли.

Зеновій Бермес,

президент Асоціації роботодавців Львівської області

В Україні дозвільна система є другою найболючішою проблемою - після податкової системи. Про її реформування говорять постійно, але жодні зміни не відбуваються і ситуація й далі залишається критичною. При цьому реформувати дозвільну систему набагато легше, ніж податкову. Річ у тому, що змінюючи податкову систему треба враховувати дуже багато чинників, шукати тимчасові компенсатори. Для реформування ж дозвільної системи необхідна лише воля всіх органів влади. Але тут власне і полягає проблема - ніхто не хоче позбуватися важелів бюрократичного впливу.

Проблемою такої ситуації є і елементарне нерозуміння органами влади, що саме вони, як ніхто, зацікавлені в створенні сприятливого середовища для розвитку бізнесу. Особливо це стосується органів місцевого самоврядування - чим більше підприємців працює на їх території, тим більшою є їх же податкова база, тим більше коштів надходить до місцевого бюджету. В нас же все навпаки - місцеве самоврядування стало паразитом бізнесу. Підприємець хоче щось відкрити - йому кажуть платити. Незрозумілий механізм отримання дозволів якраз і створює грунт для хабарництва. Попри те, саме на місцях мала би бути вирішена «дозвільна» проблема. Процедура отримання дозволу має бути чіткою і прозорою. При цьому не потрібно створювати український велосипед - світ вже давно пройшов цей шлях. Якщо ми говоримо про своє прагнення долучитися до Європи, то якраз із законодавства і треба починати.

Зрештою, я вважаю, що проблема з дозволами буде вирішена лише тоді, коли бізнес перестане «бігати» по чиновниках. Кожен підприємець розпочинаючи власну справу, й без того повинен розуміти, що його бізнес має бути безпечним для всіх. Якщо ж він не зможе цього забезпечити, то має заплатити так, щоб наступного разу йому було вигідніше виконати всі вимоги.
При цьому відповідальність за порушення чи невиконання (що останнім часом трапляється значно частіше) дозвільного законодавства має лягати не лише на підприємця, а й на посадовця. Є закон і його повинні дотримуватися всі.

Проблемою є ще й вимоги органів місцевого самоврядування щодо отримання підприємцями дозволів, які від 5 жовтня минулого року є нелегітимними. В цьому випадку я би порадив підприємцям звертатися в суди. Якщо закон не виконується, то це єдиний можливий шлях. Свої права треба відстоювати.

Тетяна Лукашенко,

головний науковий консультант Центру підтримки бізнесу «НюБізнет»

Проблеми дозвільної системи в Україні існують на двох рівнях. По-перше, це неузгоджене законодавство. Одні норми визначають один напрям поведінки чиновника, інші - другий. По-друге, це небажання на місцях якось врегулювати ситуацію. Це, мабуть, зумовлено різними чинниками - низька заробітна плата, брак кадрів, особиста зацікавленість тощо. Служби працюють розрізнено. Нещодавно наш центр проводив опитування підприємців, яке показало, що підприємці готові миритися навіть із недосконалим законодавством. Натомість значно більшою проблемою для них є робота із чиновниками. Трапляється, для прикладу, так, що після місяця вивчення пакету документів, необхідних для отримання того чи іншого дозволу, підприємцеві його повертають через відсутність якогось підпису чи неправильно оформленої заяви. І все починається спочатку...

В принципі, дозвільні офіси намагаються якось розв'язати ці проблеми, але це не завжди вдається. Якщо говорити про об'єктивні проблеми, то я би серед них назвала фізичну віддаленість дізвільних офісів від дозвільних органів. Це справді є проблемою, яка значно зменшує ефективність роботи. Наприклад, посадовець дозвільного органу має поставити підпис чи печатку, а він перебуває на своєму робочому місці десь в іншому кінці міста. Тоді робота ведеться через кур'єрів, а це затягує процес. Думаю, цю ситуацію можна було би вирішити, розмістивши всі дозвільні органи і дозвільний центр в одній будівлі (на різних поверхах), або хоча б налагодити зв'язок через електронну мережу.

Суб'єктивною причиною низької ефективності роботи дозвільних центрів, як на мене, є елементарна незацікавленість дозвільних органів. Як правило, дозвільні офіси без проблем видають дозволи на розміщення об'єкта торгівлі та на розміщення об'єкта сфери послуг, на асортимент товарів тощо. Проблеми виникають там, де є якась зацікавленість. Наприклад, посадовець дозвільного органу може сказати аби підприємець звернувся до нього особисто через «певні труднощі», що законом «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачено. Окрім того, виникають труднощі з дозволами, які мають видавати недержавні органи. Це, наприклад, стосується енергопостачання.

В принципі, вирішити проблеми дозвільної системи можна. Слід, насамперед, уніфікувати законодавство в цій сфері. Певна річ, це може затягнутися і на роки. По-друге, треба втановити чіткий порядок проходження всіх етапів отримання дозвільного документа. В цьому мають бути зацікавлені самі дозвільні органи. Лише тоді щось може вийти.

Наш центр розробив у порядку експерименту рекомендації для підприємців: як отримати той чи інший дозвіл. Я можу сказати, що там, де дозвільні органи зацікавлені в чіткості всіх процедур, ці напрацювання діють - все залежить від бажання.

Юрій Сендецький,

голова Комітету підприємців Львівщини

Як на мене, основна проблема дозвільної системи - в самій процедурі отримання цих документів. Вона занадто складна, що, власне, і спонукає підприємців до пошуку іншого шляху отримання дозволів. І проблема не стільки в законодавстві, скільки в його виконанні. Можливо, дозвільні центри і могли би вирішити багато проблем у цій сфері, але для цього ще потрібно докласти багато зусиль.

Наразі я бачу дві основні проблеми. Насамперед, це доступ до інформації про документи, які треба подати для отримання дозволу. Дуже добре, що у Львові вони незабаром з'являться на сайті міськради і, мабуть, нам дійсно час переходити до нових методів отримання інформації. Проте, думаю, нікого не здивує той факт, що більшість підприємців сьогодні все ще не користується інтернетом. Саме тому я вважаю, що варто би було оприлюднювати цю інформацію принаймні на стендах в приміщеннях дозвільних центрів. Друга проблема - вузькі терміни роботи офісів. Зрештою, при бажанні більшість цих проблем можна вирішити.

Леся Сілецька,

юрист Гільдії приватних пекарів та кондитерів Львівської області

Основні проблеми української системи видачі дозволів і ліцензій - надмірна забюрократизованість, що створює штучні перепони, і нестабільність системи. Можу це проілюструвати на конкретному прикладі. Одна з наших фірм має цілий майновий комплекс з видобутку і пакуванню води з підземних джерел. Для того, аби займатися видобутком води з підземних джерел, слід отримати ліцензію на користування надрами. Від 2004 року, маючи для того всі підстави, вона намагається отримати цю ліцензію і досі її не має: немає ні відмови, ні позитивного рішення. За цей час мінялися центри їх видачі, вимоги до пакетів документів, необхідних для видачі, порядок процедури отримання тощо. Поки ми виконуємо одні вимоги - вони стають недійсними і ми починаємо всю роботу спочатку. Відтак фірма була змушена закрити цех, звільнити частину працівників і відмовитися від цього виду господарської діяльності. Чи вдасться здобути цей дозвіл цього року - невідомо.